工人农民

摘 要

教育乃国之大计。在统一教育管理体制与政策制度框架下受经济基础与发展水平影响，中国县域基础教育结构呈现出复杂的区域性特征。研究发现，中西部地区远离市场中心，地方政府财力薄弱，无力支持公立教育发展，又在教育经费支出压力下引进和支持私立学校，使得普通农民的教育需求无法被公立教育回应和承接，只能竭尽所能进入私立学校，呈现出一种公私失衡的教育格局。这导致家庭收入水平和阶层分化被县域教育结构隐形放大，教育事业的公共性和民生性被严重削弱。东部地区靠近市场中心，城乡经济一体化趋势显著，地方政府财力充沛，公立教育质量有保障，私立学校也发展良好。但普通农民家庭在充分的市场参与中易形成阶层分化并被卷入激烈的教育竞争，导致他们只能不断在教育市场中购买教育服务，这形塑了公私相对均衡，同时又具有高竞争、高投入特征的县域教育格局。县域基础教育的东西差异，不仅展示了教育实践的复杂性，而且为国家制定教育均衡政策提供了认识框架，为社会变迁期教育问题的具体分析和解决奠定了基础。

教育乃国之大计。教育问题一方面关乎国家人才储备与国际竞争力提升，是国家发展的重要战略和政策着力点，也是当前城乡基本公共服务建设的重点投入领域；另一方面，教育作为适龄儿童习得科学社会知识，提高家庭人力资本投资，并有效畅通社会阶层结构流动弹性的重要制度安排，关系到千家万户，是维持社会公平与价值正义的基础环节。基于社会主义国家的基本性质，我国一直以来都强调教育事业的民生性、均衡性与发展性，突出“发展公平”的制度取向，并实行免费的九年义务教育制度。我国现行的教育基本制度以《教育法》和《义务教育法》为基础，遵循国务院与地方政府分级管理、分工负责的原则，规定中等及中等以下教育由地方人民政府在国务院领导下实行管理，并在此基础上建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制，同时规范并支持其他社会组织或个人依法举办学校和教育机构，将其作为公办学校教育的有效补充。总体来看，对教育管理与支出责任的划分使得地方层级主要是县域一级构成基础教育实践的基本单元，同时也使这里成为国家教育政策权力与财政资源输入、地方政府教育供给与社会家庭教育需求等多方主体互动的基本场域。

2021年7月24日，中共中央办公厅和国务院办公厅印发了《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担校外培训负担的意见》（后文简称“双减”政策），这一政策的出台意味着国家明确了教育这一公共事业不能无限度产业化和市场化的态度，强调了公立学校在基础教育中的主导地位，进一步明确了民生性是社会主义国家教育实践与教育政策的本质属性。反过来讲，“双减”政策的出台也暴露了我国基础教育领域长期存在的突出问题，即教育公共性的弱化和丧失，学生的学业负担、家庭教育投入的经济负担过重，私立学校和校外培训机构的快速崛起和无序发展，导致许多地区县域基础教育生态变得商品化和资本化。因此，更好地理解和认识教育实践问题的系统性与复杂性，并重塑教育过程的公共性与公平性就显得非常迫切和重要。

出于效率的考虑，相对于国家教育基本公共服务的供给，地方政府更能适应和把握本地经济社会发展水平的要求。因此在统一的教育基本制度框架之下，国家将基础教育的主要管理职能交给区县一级的政府，并通过财政转移支付的形式支持地方教育公共事业。这同时也意味着，在面对人口众多、地域广大、区域差异极大的基本国情时，我国不同地区的基础教育会受到区域经济发展水平、地方财政性教育支出规模和能力、公私立学校发展模式与力量对比、社会阶层分化及家庭教育购买能力等多重因素的影响。我国的基础教育实践在县域层级表现出区域性差异，其中最为突出的就是经济因素影响下所产生的东部地区与中西部地区在教育实践上的分化，这种差异具有类型学意义。东西区域内部的县域教育主体有着不同的资源禀赋、行动逻辑和相互关系，因此塑造了不同的基础教育结构，从区域的角度认识我国的教育实践具有重要的政策意义和理论价值。

一、县域教育结构：利益主体、行动逻辑与供需关系

改革开放以来，我国经济发展条件和发展水平表现出东西区域的不平衡。东部地区在加入世界经济体系中占据先机，率先实现本地工业化，成为国家经济增长的高地。由此东部地区吸引了大量中西部地区农村的劳动人口，随之带来了规模巨大的人口流动和教育随迁现象。但从实际情况来看，教育部全国教育事业发展统计公报的数据显示，2013—2019年全国义务教育阶段进城务工随迁子女人数占学生总数的比例一直维持在9%左右，且务工随迁子女占随迁子女数量的占比在逐年下降，其中大部分随迁子女主要在省内流动。这表明在基础教育阶段，真正实现跨区域教育流动的学生数量只占学龄儿童总规模的很小一部分，绝大部分学生仍然是在本地完成入学教育，基础教育实践保留着很强的地域特征。

不仅如此，除社会层面的地域特征外，在基础教育管理体制上我国实行的是“以县为主”的教育行政管理模式。20世纪80年代后期，随着“汲取型”国家行为逻辑不断扩张，原本“以乡为主”的教育管理和投入体制加重了农民的教育负担，同时也带来资金使用不规范等问题。随着我国完成农业税费改革，乡级财政完全虚化，在堵住向农民摊派教育费用口子的同时，也不再提供教育经费和教育公共品。为了解决税费改革所带来的教育公共投入缺口问题，我国将义务教育公共投入的责任主体从乡镇一级提高到县一级，同时县、乡两级的教育管理权力也被上收至县。“以县为主”的改革不单单调整了教育公共服务治理的政府层级，更关键的是使县、乡、村构成了一个完整的教育供给体系，这个体系中的多重利益主体在相互博弈、交叉作用的过程中，共同塑造了县域基础教育结构。总体而言，县域基础教育结构中的利益主体主要包含三类，即教育管理主体、教育供给主体和教育需求主体。

县域教育管理主体是指县级政府和教育行政部门。他们在县域教育上的目标包括两个层面，一是要执行上级直至国家教育部门关于教育改革、教育政策方面的要求。例如国家为了更好地推动科技技能发展、参与国际竞争，需要教育、储备和选拔人才，同时又要为城乡居民提供均衡化的教育条件，释放教育公共服务的民生性价值。那么在政策导向上就既要强调和发展素质教育，推动教育“减负”，又要通过学校标准化建设要求地方严格执行教育均衡政策，压实县级政府的教育支出责任。对于县政府和县级教育管理部门而言，教育相关政策的执行情况就是上级对地方考核的重要依据之一。二是以中考、高考升学率为主要指标参与县际竞争，体现在中考优分率、及格率、重点中学人数和高考的重本率、清北生数量等指标上。值得注意的是，这两个目标之间存在着内在的矛盾——如果彻底执行上级教育政策，那么就要减少学生在校时间、监控补课、取消晚自习和考试排名，弱化学生的应试能力；若是完全以应试为导向，变通执行教育政策，以应试教育为主导，就会有亮眼的教育政绩，但是有可能会在上级的检查督查中被发现而受到通报批评，进而影响政府官员的工作业绩。

县域教育供给主体主要是公立学校、私立学校和校外培训机构。公立学校是隶属于教育局管理的二级事业单位，在利益目标和行为逻辑上依附于县政府与教育主管部门，一方面在教师工资、生均经费拨放、校舍新建维修等教育投入上完全依赖政府公共财政，另一方面在办学导向上也完全遵循县级教育部门的意思，缺乏自主空间。如果教育管理部门严格执行“减负”等教育政策、弱化校内竞争，那么公立学校就得严格控制学生在校时间，杜绝额外补课，开足音体美等非考试科目。如果教育管理部门能够比较好地处理和平衡上级政策执行压力，公立学校便可保留乃至加强应试能力，强化校内竞争和教育选拔功能。不同于公立学校，私立学校的行动逻辑和核心利益在于招收更多学生、扩大办学规模，实现资本收益最大化。为了实现这一目标，私立学校要通过提前招生、“掐尖”，以及从公立学校挖掘教学名师等手段来吸纳优质师资和生源，同时又要竭尽所能用绩效调动教师积极性，延长学生在校学习时间，增加考试次数，密集安排课时和做题训练，想办法提升学生的应试能力。因私立学校具备非常灵活的自主空间，可以规避相关政策的“减负”要求。不仅如此，私立学校还能以此帮助地方政府获得教育政绩，减轻政府财政性教育投入，从而获得县级政府的支持和宽松管理（事实上大量私立学校都是以招商引资的项目被政府引进的），进一步吸引城乡学生家长的青睐，从而形成私立学校发展的良性循环。校外培训机构同样以获得教育市场中的利润为目的，与私立学校不同的是，在国家出台“双减”政策后，学科性的校外培训受到了部分清理，剩余的部分培训机构作为学校知识教育的有效补充丰富了社会的教育选择。

县域教育的需求主体则是学生家庭。就县域社会而言，根据经济发展和阶层分化程度的不同，学生家庭的教育需求也会存在明显差异，但总体上看还是可以分为三类群体。第一类是数量庞大的农民家庭，这类家庭普遍呈中青年人在外务工经商、老年人坚守老家从事农业生产的劳动力分工结构，缺乏家庭文化资本辅导子女学习，高度依赖学校知识教育。第二类是县域体制内的职工家庭，他们有着稳定的就业收入，但在时间分配上非常刚性，缺少精力和时间来辅导子女教育。他们有能力和意愿参与教育竞争、支付教育成本，是释放和带动县域教育需求和教育竞赛的关键力量。最后一类是随迁子女的流动家庭，主要集中在东部地区，构成当地重要的教育需求群体。这类家庭希望子女能获得发达地区的优质教育服务，也想为子女提供更多的生活照料和学业关注，但很难参与到当地中上层的教育竞争中去。他们中只有极少家庭有能力支付教育竞争成本，而这些家庭往往会让子女回流到户籍地上学，故而可以纳入第一类学生家庭中。

在全国各地广泛调研后发现，县域教育中公立、私立学校间的强弱力量对比与教育政策的执行力度决定了当地教育格局的底色。在当前整个社会都高度重视子女教育并积极进行教育投入的背景下，不同区域基于自身财力和政策执行情况会形成不同的公共教育供给能力，并释放出大小不一的教育空间。这些释放的教育空间会被私立学校所占据，不同区域由此形成公立、私立学校的差异化配置。

教育实践过程中大致会出现两种情况：一种情况是公立学校自身教学实力比较强，能够保证学生在校学习时长，满足家庭和家长的教育质量期待，县级政府有保留地执行国家各项有关素质教育和“减负”的政策，在丰富公立学校教育内容、提高学校教育多样性和包容性的同时，坚持培养学生应试能力和知识教育的要求不动摇，那么其释放的教育空间就会比较小，私立学校的发展空间就会被限制在一定范围内，仅作为公立教育的有效补充存在。这在客观上克制了私立学校的无序扩张，学生家庭可以在公立、私立学校之间充分考虑和主动选择，公立、私立学校齐头并进，没有绝对优劣，只有相对差别。其结果是县域城乡公共教育的质量和供给都能有所保障，尤其是乡村教育体系的完整性和规模性都能得以维持，农村学生家庭可以就近获得不错的教育服务，城乡之间没有因为教育失衡而发生大规模生源流失，县域教育中各利益主体在博弈互构的过程中逐渐达成均衡。在这种格局之下，公立学校在县域教育中占据主体和主导地位，既能够满足社会大多数家庭延长学生在校时间、提升知识学习和教育选拔能力的需求，同时也能够部分地贯彻国家教育方针，并在一定程度上实现国家的教育意志和人才战略。目前，能够实现这种理想平衡模式的县域较少，并且主要集中在东部发达地区。

另一种情况则是，县级政府及教育部门彻底执行上级教育政策，严格要求公立学校控制学生在校时间，不得违规上晚自习补课，减少考试次数并严禁考试排名。如此一来学生的知识获取和应试能力被限制，公立学校的教育选拔功能弱化，无法满足大多数学生家庭的教育预期和教育需求。相比之下，这些公立学校所释放出来的教育空间会被私立学校快速俘获，私立学校多会利用自身优势，想尽办法延长学生在校学习时间，甚至提供住读等长时间段的“托管”服务，不断强化校内应试教育和选拔功能，向外则大力宣传升学率。在充分对接家庭教育需求的同时，他们也会不断刺激家庭教育焦虑，拉扯家庭对子代教育进行经济投入的敏感神经，客观上也使得教育投入的非均衡性被合理化。在这种格局下，县域教育中公立学校逐渐衰败，而私立学校则快速崛起，占据县域教育结构的绝对优势地位。同时生源和师资将从公立学校向私立学校流动，在“以县为主”的城乡教育供给一体化背景下乡村生源大量流向城区学校，城乡教育均衡实质上难以维系。最后的结果是私立学校垄断了县域社会的教育空间，在教学质量上相对于公立学校有着绝对优势，有经济能力的家庭竭尽所能地送子女就读私立学校以提高他们的知识储备水平和应试能力，而经济能力不足的家庭子女则只能在公立学校接受底线式的基础知识教育，其应试能力在教育选拔中很难再与私立学校的学生同台竞技，教育不公平问题显著凸显。目前全国大部分地区县市的基础教育供给体系都在滑向这种形式，中西部地区表现得最为突出。

在基层社会快速转型与教育管理政策规范大幅度调整的背景下，县域教育中相关利益主体被赋予不同的行动能力，占据和吸纳了不同的教育空间，从而塑造了不同的教育供给体系与关系格局，大量的公共教育资源和政策意图需通过这个供给体系得以落地。在很大程度上，县域教育已经作为联结国家教育政策与政府公共资源同社会家庭互动的中间结构来发挥作用。这一中间结构在实际运作中具有很强的区域特征，东部地区与中西部地区的区县也在经济发展分化的影响下，表现出截然不同的基础教育实践类型。

二、中西部县域基础教育的供需结构与实践样态

整体上来看，中西部地区处于全国的半市场中心或市场边缘地带，地方财政实力相对不足，大都只能提供基本水平的公立教育供给，深度依赖上级的“民生性”财政转移支付，在教育财政—事权不匹配的张力之下，中西部县域大力引进和支持私立民办学校发展，而公、私立学校有着不同的回应农民家庭教育需求的能力，最终形成了基础教育阶段“私强公弱”的基础教育供给结构与实践样态。

（一）县域弱财政基础与教育底线供给能力

从经济视角来看，中西部地区处于半市场中心或市场边缘，远离东部沿海发达城市经济带，除了部分靠近省会中心城市或具有特殊矿产资源的市县外，其余绝大部分市县都缺少像东部地区那样优越的现代制造业发展条件。受区位条件限制，中西部县域难以形成基本的产业经济增长空间，不能为现代制造业发展提供所需的最低物质条件和规模要求，大都只能承接从沿海地区转移过来的高能耗、高污染的过剩产能以及部分低技术、低利润的劳动密集型企业。

中西部的产业类型具有显著特点：一是基础配套需求量不足，因此难以带动整体产业链集聚和扩大再生产；二是很容易在市场竞争和国家产业政策调整中被淘汰。这也就意味着绝大多数中西部县域所能吸纳和发展的工业有限，经济效益和工业税收不足，表现出一种去工业化的县域经济样态。由此，中西部县级政府在“土地财政”之外很难有高质量税源来补充政府财力，其地方财政自给能力一直维持在较低水平，且在政府财政性支出尤其是教育民生领域高度依赖中央政府转移支付。有关县级财政数据显示，2010年后，西部地区县级财政支出中上级转移支付比例一直维持在30%以上，甚至有些年份超过40%，中部地区县级财政的这一比重同样一直超过30%。中西部县级政府财政的普遍匮乏会对政府教育供给能力产生直接影响，使其往往只能提供底线式的教育公共服务，具体来说主要有两方面原因：

首先，县级财力薄弱使得政府对公立学校的财政性投入与经费支持非常有限。以义务教育为例，义务教育阶段公立中小学的财政支出项目大致分为四个，从多到少分别为教师工资、生均公用经费、校舍新建维修改造和“两免一补”等教育政策补贴。其中教师工资完全由县级财政负担、中央财政兜底，教育政策补贴则基本由省级以上财政负担，除此之外最重要的生均公用经费和校舍新建维修改造两个支出项则根据县级财力水平有很大变动。从2015年发布的《国务院关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》（以下简称“《通知》”）与各省份对照出台的具体责任划分中可以看出（见表1），虽然中西部地区省份的生均公用经费基准定额普遍为小学600元、中学800元，略少于东部地区省市（最高的北京市和广东省分别是1400元、1650元和1150元、1950元），但这只是基准定额，各省市可以根据本省县级财政的实际情况在不低于基准定额的基础上自行提升标准。例如2015年北京市区级小学生均公用经费已经达到9753.4元，而中学则已达到15945.0元，分别高出全国平均水平3倍和3.7倍。相比之下，同年湖北省各县小学和中学实际的生均公用经费分别仅为650元和850元，与基准定额几乎相同，而事实上绝大部分中西部地区县市中小学实际的生均公用经费都与本省基准定额相持平。生均公用经费的投入不足使得公立学校几乎难以开展基本教学外的其他活动，也不能对教师进行补贴。此外，与同县私立学校相比，公立学校教师的工资收入也有很大差距。一般来说，公立学校教师工资全额纳入财政供养，与当地公务员齐平，大约在10—15万/年，而私立学校教师工资由学校发放并与教学工作量和教学成绩深度挂钩，工资收入水平达到12—25万/年，甚至某些中部县乡镇私立中学的校长工资能达到30万/年，远超当地平均工资水平，教师积极性能够被充分调动。也就是说，私立学校因拥有财务支配权，能够按照学校发展目标设置激励制度，通过经济激励调动教师的教学管理积极性。相比之下，公立学校缺乏财政自主权，学校的管理体制相对僵硬，教师工资收入主要与职称等级挂钩，教学成绩与授课水平的高低几乎不反映到工资上，政府和学校也无力发放其他可“活用”的绩效经费，教师的积极性实则很难被科层化的学校体制给调动起来。

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