张文茂
张文茂：关于农村集体经济组织立法的几个原则问题
发布时间：2020-10-03 来源：主人公网作者：张文茂
农村集体经济组织立法是一项关于农村社会主义基本经济制度和农村集体经济经营制度的重大问题，是以法律的形式对我国农村社会主义改造、社会主义建设和改革开放不同历史时期伟大实践的制度创新进行法律上的总结和规范，也是为今后农村深化改革提供法律保障。近日看到有关部门委托起草的《中华人民共和国农村集体经济组织法征求意见稿》，在完全支持这一工作的同时，也对该项立法中的几个原则问题提出一些不成熟的看法，供大家讨论。
一、集体经济组织立法不能回避的两个原则问题
目前在理论界和政策研究领域，有两个涉及三农理论和政策的主张流传很广，影响很大，左右着一些行政主管部门的政策取向。这两个主张，一个是农户的土地承包权要股权化，其实质是要将农地产权私有化；一个是要对农村集体经济产权进行股份合作化改制，其实质是要把农村集体经济组织变成个体的集合。
我个人认为，上述两个主张涉及到决定我国农村深化改革发展方向的根本性原则问题，也是农村集体经济组织立法不可能回避的问题。如果立法者赞成这两个主张，那么，制定出来的就绝不可能是真正的集体经济组织法，而是消灭集体经济的合作经济组织法或股份合作经济组织法。
我觉得，要制定好这部法律，首先需要在指导思想上明确一系列重大的原则问题。比如，我国的农村改革到底是搞家庭联产承包制，还是平均分配土地股权的分田单干？农村改革前的农业合作化和集体经济都搞错了，要通过改革彻底否定吗？还是在肯定其大方向正确的前提下，对其错误的或已经不适应当时农村实际的部分加以改正和改进？新的立法是否会割裂我国社会主义的历史发展阶段，造成改革前后历史时期的相互否定和尖锐对立？立法是否维护了我国革命、建设和改革的制度性创新成果，严格遵循了宪法精神？立法前是否弄清了我国农村集体经济组织与国际上通行的合作经济组织的区别？是否弄清了农村集体经济组织与一般公司企业组织和专业合作组织的区别？集体经济是否必须坚持统一经营？如此等等，这些问题搞不清，立法工作很难做好。
二、农村集体经济组织立法不能割裂历史
农村集体经济组织立法要反映我国农村社会主义改造、建设和改革开放历史沿革，这种沿革是不同历史时期解决不同主要矛盾的合乎逻辑的继承和发展，而不是对立的、前后否定和割裂的。
我们现在是重新设立农村集体经济组织吗？不是的。集体经济组织始终存在，只不过她被村民委员会替代着，没有“显在化”而已。农村改革只是改变了集体经济组织早期的生产经营方式，由单一的集体统一经营变为以农户承包经营为基础的集体和农户双层经营，是集体经济组织经营方式和体制的变革，并不是集体经济组织自身的消亡。
理论界有人宣传，当初的改革本来就不是搞什么联产承包制，而是平均分配土地股权，现在应该把这种已经“隐含了几十年”的农户个体土地股权“显在化”了。这是一些人把他们的私有化主张强加于党中央，这是必须要明确反对的。如果他们的说法能够成立，那么，我们党领导的农业合作化和后来的集体化就都是错误的了。农村改革的合理性就完全建立在对前一历史时期根本否定的基础之上了。这就完全违背了以习近平同志为核心的党中央所再三强调的改革前后两个历史时期不能相互否定的政治原则。
农村集体经济组织的立法，应该在全面深刻总结农业合作化、人民公社和改革以来的双层经营体制经验教训的基础上，对我国农村社区性集体经济组织进行法律规范和正名。套用一些学者的说法：现在不是把个体土地股权“显在化”，而是要把“隐含了几十年”的农村集体经济组织“显在化”。这才是此项立法的根本目的。
三、集体经济组织立法不能违背宪法精神
农村集体经济组织立法要贯彻宪法精神，这有利于保护和巩固中国革命、建设和改革开放的政治成果，特别是有利于巩固农村土地集体所有制和完善农村集体经济经营体制的宪法规定。
新中国的土地改革是中国共产党领导新民主主义革命的直接成果，农业合作化以后建立的、以乡村社区为载体的农村土地集体所有制是中国共产党社会主义改造的制度性成果，土地集体所有制是农村社会主义制度的根基，是农村社会主义的基本经济制度。集体经济组织立法要准确体现这一政治属性。但在征求意见稿中，却明显淡化集体经济组织作为农村土地集体所有制产权主体的根本属性，明显存在用股份合作制取代社区集体经济组织的倾向。
我国现行宪法中有农村土地集体所有制和农村集体经济组织实行以家庭承包为基础的双层经营体制的规定。集体经济组织立法要贯彻宪法精神，绝不能淡化、模糊集体经济组织作为农村土地集体产权主体的本质属性，绝不能将宪法中双层经营的承包制规定偷换为均分土地股权的私有化改制。征求意见稿中在这些原则问题上模糊不清，具有离开土地集体产权去规范集体经济组织的倾向，有违宪法精神。
四、农村集体经济不是合作制或股份合作制组织
农村集体经济组织是乡村社区性公有制经济组织，不是按份共有制基础上的合作制或股份合作制。
农村集体经济组织是依托土地所有制关系形成的公有制经济组织，具有鲜明的乡村社区性、公有性和稳定性。社区性指集体经济组织是共同拥有一定地域范围的农村土地的村社组织，而非专业性的合作经济组织。公有性是指一定社区范围内（如行政村、自然村甚至一个乡镇）生产资料的社会公有即不可分割的属性。集体经济组织是在分工分业基础上具有统一经营功能的有机体，而不是个体的集合，不是土豆一篮子。稳定性是由于集体经济组织公有的土地资源、资产具有一定的封闭性，内部排斥私有产权，不具有可以由农户个体自由分割转让的流动性；对外也不能随便抵押、入股，以避免陷入破产的危机。所以农村集体经济组织具有长期的稳定性。
这些特性决定了农村集体经济组织既不同于一般的公司企业组织，也不同于建立在土地私有制基础上的合作经济组织或股份合作组织，而是一种特殊法人。所以，不能用按份额占有的共有制替代社区集体的公有制。然而，这些农村集体经济组织的基本属性，在这一版征求意见稿中未能有明确的表述。
那种认为必须把产权量化到个人才能适应市场经济的观点是站不住脚的。这无异于彻底否定任何公有制经济形式存在的合理性，等于认同国有企业不把资产量化到13亿人民头上，就是产权不清晰。
五、农村集体经济组织不能公司企业化
农村集体经济组织不同于一般公司企业和合作制组织，不像企业那样完全以利润为唯一的追求目标。农村集体经济组织实际上承担着多项经济和社会功能。主要有：生产经营功能、管理服务功能、社区社会保障稳定功能和维护社会生态环境功能等。
首先，她是农村土地集体所有制的产权主体，具有农业和其它产业的生产经营功能，这一点与企业等经济组织的功能是一样的。
其次，由于存在土地的农户承包经营，集体经济组织又具有对土地承包进行管理和服务的功能，这一点类似于合作经济组织。
第三，在国家城镇社会保障不能覆盖农村的情况下，农村集体经济组织还具有本社区成员最基本的社会保障功能，如人均的土地承包权、宅基地使用权等。农村集体经济的存在也是社会稳定的制度性基础。
第四，农村集体经济组织还承担着很多公益性和基础性的社会功能。如，粮食产业本身就带有国家安全基础产业一定的公益性，农林业本身也具有生态环境保障的功能。还有，农村集体经济组织承担的各种社区社会事业的开支等，都是非经济功能的体现。
上述这些功能说明，我国的农村集体经济组织法的立法工作，既不能套用公司企业法的思路，也不能套用国际上合作经济组织制度的一般思路，更不能刻意强调村社分离，必须从我国的实际出发，吸收合作化、人民公社集体经济和改革开放以来的最新实践成果，在村社合一、分工不分家的基础上加以改革和完善。
六、统一经营也是集体经济的本质特征之一
有没有统一经营，是集体经济和个体经济的本质区别之一。否定了统一经营，也就否定了集体经济。以家庭承包制为基础的双层经营体制之所以很容易蜕化为单干的小农经济，就是因为集体统一经营的功能被剥夺、被削弱了。
需要指出的是，以家庭承包制为基础的双层经营是建立在农业经济基础上的一种低水平的集体经济经营体制，本身带有小农经济户自为战的特点，所以才需要有集体的统筹、管理和服务，即一定程度的统一经营。这种统一经营一方面是为了解决农户直接面向市场的困难，另一方面也是为了在具备条件时由均田制家庭承包经营向专业化规模经营转变。
在较高水平的集体经济发展阶段，即在分工分业和专业化规模经营的基础上，集体统一经营的内容和形式会发生了变化。这种变化主要表现为集体对资产的经营或集体的资本经营，包括土地资源的规划开发、企业资产的管理和货币资产的使用投入等等。这些资产（资本）经营活动决定着集体经济发展的产业结构和调整方向。而具体的生产过程、营销活动、服务过程等等，则是集体所属的公司企业的经营内容，属于企业经营的性质。所以，较高水平的集体化也一定是双层或多层经营的，最高层一定是资本经营，资本运作，下面才是公司经营、企业经营等不同层次。
集体经济这一经营体制上的特征，与国有大型公司企业内部经营体制是同样的道理，绝不可能只有分散经营而没有统一经营。所以，在农村集体经济组织立法中，只强调对“集合的个体”的管理，却对集体经济组织必须具有的统一经营属性和功能避而不谈，是不对的，必然会造成用合作制演变集体经济的严重后果。
七、要处理好农村集体经济与其它主体的关系
农村集体经济组织是以农业为基础产业、可以从事多种经营和发展多种产业的一种经济组织。作为一种特殊法人，在立法上不能将其混同于其它市场主体。但是，农村集体经济组织在市场经济环境下又需要发展一些其它形式的市场经营主体，如股份合作制、股份制、公司企业等。所以，要处理好集体经济组织与其它经济组织形式的关系。
首先，农村集体经济组织不能把自身股份合作化。这样做等于由集体经济制度倒退到初级社，从根本上否定了农业社会主义改造的成果。但是，在市场经济条件下，有些集体经济可以借鉴股份合作制的组织形式。如在家庭承包农业的基础上按专业组成农户持股的小型股份合作经济组织；在发展非农产业中借鉴股份合作的形式等，都是可以的。但是，这绝不等于可以用此类组织形式直接取代社区型集体经济组织。
其次，农村集体经济组织可以出资办企业、办公司，但不能把自身公司化、企业化。公司企业的产权是可以分割的，可以随时进行转让、兼并、重组，甚至破产倒闭。但农村集体经济组织不行，根本原因是土地产权不能像企业产权那样可以任意分割后转让。因为只有这样才能保证土地集体所有制不被颠覆，否则必然走上土地私有化流转兼并的老路。但是，在市场经济条件下，集体经济要发展，也可以利用公司企业等形式。特别是在农村工业化进程中，集体办企业几乎是一种必然的选择。而企业制度的发展，又必然促使集体经济原来的体制发生变革，由过去的三级体制演变为集体经济组织+公司企业的基本特征。村级集体可以办公司企业，乡镇一级集体经济组织（如联社）也可以办公司企业。于是，农村集体经济体制出现乡村两级所有、企业化多层经营的新格局。出现集体办全资（独资）企业、集体与其它主体合资办企业等多种形式。这是集体办企业，不是集体变企业，是两类不同性质组织形式的有机结合。在这里，乡村两级社区集体经济组织由未来的农村集体经济组织法来规范，农业行政主管部门来注册和管理；而她们所办的公司企业则由公司法来规范，在工商部门注册和管理。（顺便说一句：现行公司法没有农村集体经济组织注册登记公司企业相应的法律条款，造成农村集体经济组织在公司企业注册登记上的困难，需要修订）在这样的体制下，集体经济组织这个母体本身的产权封闭性并没有变化，成员边界也是清楚的，所以她仍然是稳定的。但是在企业层面，产权关系具有了开放性、可流转性，完全可以根据市场条件从事投资、转让、兼并、重组等经济活动。集体经济组织按照对企业的出资额承担有限责任，降低了集体的风险。所以，不能把集体经济组织直接公司化、企业化，应按不同的法律主体来规范。
第三，农村集体经济组织与农村居民委员会的关系，不宜做统一的硬性规定，应由农村集体经济组织和村民委员会自主决定。在一般农村地区，村社组织成员一般都是重叠的，没有必要非要分开。原则上应提倡村社合一，分工不分家，过于强调村社分开是不妥的。但是，在快速城镇化地区，村集体经济组织成员与社区居民已经不再重叠，可以适当考虑分设。因为将来会有村民委员会转为城镇居民委员会的问题，那时集体经济组织仍可继续保留和发展，成为新的城镇集体经济形态。
第四、村级集体经济组织与乡镇一级集体经济联合组织的关系，应给予足够的重视。农村集体经济组织的立法，不应该仅仅停留在规范村、组两级集体经济组织，并且全国多数村的组一级（相当于过去的生产队）的功能已经消亡，转移到行政村一级。所以，农村集体经济组织主要是行政村一级。但是，随着我国工业化、城镇化进程的发展，乡镇一级的统筹功能就显得越来越重要。于是，在乡镇层面发展超越村级的集体经济组织就成为一种必然的趋势。从理论上讲，在现在的市场经济条件下，已经不太可能采取过去曾经设想过的逐级过渡的办法，只能借用股份制联合的办法创新组织形式和体制。如采用多村集体经济组织同办联合社的形式，或者采取各村集体经济组织持股的股份联合公司的形式等，都要在立法中为未来的改革留有充足的发展空间。
还有一些具体问题，此处不再详述。以上一孔之见，希望能引起大家的讨论。
2017-10-3
（责任编辑：林飞雪）
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