1961年初，中国决定把应对饥荒的临时粮食进口变为长期的粮食贸易。作出这一决定，除了保证国家的粮食安全、开展多渠道的对外贸易等原因外，还有更重要的考虑，就是恢复中国与加拿大等西方国家的贸易。这是周恩来准备与加拿大进行长期粮食贸易的主要动机之一。他按照世界贸易公平原则，利用中加小麦贸易造成的中国巨大贸易逆差，力主加拿大应扩大中国商品进入加拿大市场。由于当时中国经济发展水平的限制，只能靠纺织品来平衡双边贸易，然而，纺织业却是加拿大政府保护的重点行业，加拿大政府对中国纺织品实行严格的配额制，限制进口。经过不懈的努力，中国逐渐打开了加拿大市场，最终实现了重返国际市场的战略性突破。

从买小麦到卖纺织品

1961年初，在中加两国谈判第一个长期粮食贸易协议时，苏联曾表示愿意向中国提供贷款以从苏联进口100万吨粮食。最初周恩来同意“利用当前的国际条 件，争取以延期付款的形式从国际市场再多进口一些粮食，从而把苏联建议提供的粮食留做后备，只在从国际市场进口粮食发生困难的情况下，才向苏联提出粮食贷 款的要求”。由于同年3月同加拿大粮食谈判进展顺利，中国政府很快就确定不要苏联的后备粮食了。显然，中国从国外大 量购买小麦不仅仅是为解决粮食困难，还有其他考虑，否则，苏联近在咫尺，从苏联购买粮食较为合算。实际上，在小麦贸易刚开始时，周恩来即已决定把购买小麦 与中国商品进入加拿大市场挂钩；从买粮应付危机的单纯目标，转变为你来我往的双边贸易。中国政府是希望以小麦贸易为桥梁，重返加拿大以及西方市场。这从中 方签订第一个长期粮食贸易协定所提出的两个条件完全可以看出来。

但是，当时即便是支持贷款给中国进行小麦贸易的加拿大农业部长汉密尔顿，也不同意以向中国开放加拿大市场作为交换条件。1961年4月22日，汉密尔顿到香港了 解中方如何还贷问题，中方明确表示“只有把更多的产品销售到国外时，才有能力偿还贷款”。因此，为维持加拿大十分必要的粮食贸易，他改变了态度，答应帮助中国扩大向加拿大出口产品，并立即邀请中方调查加拿大市场。

当时中加贸易极为不平衡，中国除了受贸易歧视限制外，主要是自身经济发展水平低下，对外贸易能力有限，产品单调，出口项目仅限于矿产、土特产、手工艺品、纺织品和农副产品(大豆、大米、食用油、猪鬃等)。20世纪50年代周恩来经常对外贸部门说：“对外贸易很重要。为了促进和发展我国国民经济建设事业，我们要多想办法，采取积极措施，努力发展对外贸易。”然而，他所说的对外贸易就是“争取多出口农产品和矿产品，尽可能多地换回国家建设所需要的机器设备和先进技术”。到60年代后期，周恩来才提出学习日本、欧洲，进口一些急需原料加工后出口，发展对外贸易，“以进养出”。即使这样，当时中国的对外贸易生产有限，出口的多是附加值少的产品。显然，这不利于中国与加拿大等西方国家进行平等的贸易。

除土特产品以外，当时中国能向外大量出口的、附加值高的制造品，就是纺织品了。1961年10月中方调查加拿大市场后的结论是，为了平衡小麦贸易的巨大逆 差，只能争取尽可能多地出口纺织品到加拿大。这样，在汉密尔顿的帮助下，1962年4月，中国派出贸易代表团访加，商谈中国产品、主要是纺织品进入加拿大 市场的问题，因为“除纺织品外，没有任何其他产品能使加拿大买主感兴趣”。这样，继小麦贸易后两国又开展了纺织品贸易，纺织品担当起中国产品进入加拿大市场的历史重任。

对中国纺织品的贸易歧视

然而，中国要打开加拿大纺织品市场谈何容易。实际上，加拿大一开始就对中国纺织品贸易实行了严格的配额限制。1959年中国棉毛纺织品出口到加拿大时(20世纪50年代，在西方国家对中国实行经济封锁的情况下，加拿大曾试图建立与中国的贸易关系，但两国之间贸易项目少，数量极小——笔者注)，加拿大关税局就已根据《关税法》( Customs Act) 第38款，征收与从美国进口此类产品同样的关税，大大高于港台及日本同类产品的关税。这实际是对中国纺织品征收“倾销”关税。加拿大财政部根据《关税法》“原产国公平市场价格原则”，认定中国是社会主义国 家，由国家控制商品价格，根本不可能实行公平的市场价格，所以采取将中国纺织品与美国纺织品价格比较的做法。加方每年以平均1.5亿元的小麦出口，获得对 华贸易的巨大盈余，却对中国出口到加拿大的纺织品征收高关税。1962年中国贸易代表团发现此问题后，立即要求加方关税局修改对中国纺织品、特别是棉毛织 品( cotton fabrics) 的关税估价的歧视性规定，要求中国产品享有香港、台湾和日本同类产品的待遇。

但是，中方这一合理要求遭到抵制，尤其是加拿大纺织业界坚决反对进口中国纺织品。例如，中方委托香港华润公司经过加拿大鲍威尔—莱斯特谷物运输公司( Powell-Lester Grain and Shipping Lim.) 卖给加拿大面粉公司( Canadian Flour Mills) 一些面粉袋子，试图从与小麦贸易直接相关的产品入手介入纺织品贸易。这家运输公司断然拒绝中方的要求，说：“企图让我们代表你们处理进口商品的销售是不明 智的，我们不适合做这方面的买卖。如果你们想让我们做充分说明，我们乐意帮助”。多伦多国际棉布有限公司( International Cottonyard Corporation Limited) 申请从中国进口100万码灯心绒，定货却被加国税局和财政部取消，理由是“要保护加拿大惟一一家灯心绒公司( Canadian Corduroys Limited) ”。国税局就此给内阁报告说：“最近收到加拿大各地纺织业业主及其组织的信件，要求采取行动禁止中国任何纺织品进口。”

自从得知中国贸易代表团访加消息后，特别是在1962年10月至11月中加贸易谈判期间，加拿大纺织业主组织、公司、乃至厂主个人纷纷写信给有关各部，要求政府阻止中国纺织品进口。加拿大档案馆 汉密尔顿文件122卷保存许多这样的信件，仅给总理的信就有12封之多，信件大多来自多伦多和蒙特利尔的纺织业主组织。一个业主的抱怨很有代表性：“牺牲安大略、魁北克两省工业来资助大草原肥胖农场主的做法，到底还要延续到什么时候？已经有好几年了，为了出售小麦，加拿大政府一直在让出我们的部分纺织品市场，每做成一笔小麦买卖，就有一小块纺织品市场让出来；一小部分造不成伤害，但是让出二十小块的市场，伤害就十分严重了。”

当时加拿大政府严格限制中国纺织品进口到加拿大。首先，是为满足本国纺织业主的要求，保护加拿大的纺织业。自19世纪60至80年代早期工业革命时期起，加拿大纺织业、特别是纺纱工厂主要分布在圣劳伦斯河和渥太华河河谷的安魁两省的许多小镇里，多是乡村小企业）。20世纪60年代，这种状况没有多大改变。1963年5月自由党 政府最终决定在纺织品准入问题上对中国让步时，劳工部长还指出：“由于受影响最严重的业主往往住在单一工业小镇，失业者另选顾主很困难”。当时魁北克正因语言、民族权利同联邦政府的矛盾日益增长。联邦政府担心中国纺织品进口造成严重失业，形成火上浇油的局面，使社会更不安定。

由于加拿大纺织企业以乡村小企业为主，纺织业历来是加拿大政府重点保护的产业，对来自亚洲，包括日本、港台的纺织品，早就实行严格的配额制。由于中国被认定是所谓低成本国家，又是非市场经济，按照加拿大有关的制度， 对中国纺织品会施加更严格的限制，坚持征收倾销关税。“采取这个行动是因为听说中国准备运入大批低价格棉毛织品，只能对加拿大主要纺织工业产生不利影 响。”“如果按日本的纺织品价格或按日本的年准入量批准中国的进口量，就有可能使加拿大市场面对更大的冲击。为了加拿大的工业利益已经建立的配额制度( quotas system) ”，很有可能被完全打破。

其次，限制中国纺织品进口也是为保护印度、日本、港台等加拿大的传统贸 易伙伴的利益。国税局在1963年3月11日提交给迪芬贝克进步保守党政府最后一次内阁讨论的报告中说：“要保证不对加拿大工业构成威胁”，也要保证“对 加拿大与日本这样的国家的贸易关系不造成歧视”。涉及传统贸易伙伴的利益，加政府遵循的原则是，对中国申请出口到加拿大的纺织品，海关通常是接受中国自己 的报关量，但是如果港台、日本或印度等地区和国家抱怨，就不能接受中国的报关申请。这时，国税局就会按照对美国商品的准入量，确定中国的准入量。 美国是加拿大的主要贸易伙伴，两国间的贸易量大，加拿大刚恢复与中国的贸易关系，采取对美国的准入标准，对中国来说显然有失公平。对比加日 纺织品贸易，也可以看出中国的贸易逆差。加对日出口每年接近2.5亿元，从日本进口是出口的一半；而加每年平均出口1.75亿元小麦到中国，只进口中国 300万元商品，悬殊40倍。贸易歧视十分明显。

最后，限制中国纺织品还有政治原 因。汉密尔顿和贸易与商业部长赫斯在1961年3月9日的备忘录中指出，如允许中国向加出口商品，会造成“严重的安全与政治问题”。显然，这是担心美国反 对。20世纪60年代初正是冷战高峰时期，美国以一部《与敌国贸易法》不仅限制本国公民与中国贸易，也限制加拿大这样的盟国。1961年第一船运往中国的 小麦正待起运时，就碰到过美国以这部法律为理由的阻拦。直到1963年年初保守党政府在下台前夕准备对纺织品让步时，外交部 仍加以阻止，其理由是由于政治原因美国和印度会反对中加之间的贸易。外交部认为没有加拿大粮食，中国不可能渡过难关，主张对纺织品贸易不作任何让步 。

纺织品贸易的艰难谈判

面对如此广泛而巨大的阻力，1962年中国第一个访加贸易代表团的任务非常艰巨。6月15日，代表团表示中国产品出口到加拿大应享有与港台、日本同样的待 遇，反对用“美国作为关税估价基础的对比价格”，准备接受每年400至500万美元准入量的“配额制度”，仅希望不“公开接受志愿配额”，因为美国敌视中 国，公开接受美国的“对比价格”有损中国威望。但是，谈判从4月到8月，加方不作任何让步，中国贸易代表团只好提前回国。谈判的挫折并没有使中方放弃斗争，中方准备借当年11月在香港谈判1963年上半年售粮合同的机会，采取纺织品准入与小 麦贸易挂钩的谈判策略，以减少或停止购买小麦，迫使加方在中国纺织品准入上让步。

11月的谈判前夕，中国粮油食品进出口公司的代理、香港华润公司经理丁克坚写信给汉密尔顿指出：“我不得不遗憾地指出，加拿大有关当局对我国出口商品实行 了歧视政策，尽管我们代表团向加拿大相关当局反复说明，但毫无结果。我相信，如果这种状况不改变，就将影响到我们双方现存的贸易关系。因此，我乐意向您建 议，并且希望得到您的帮助，催促加拿大有关当局迅速采取有效措施，以使我们出口的商品进入加拿大市场受到公平对待，促使中加贸易比较进一步发展。” 谈判开始后中方明确指出，如果加方不对中国纺织品准入作出让步，中国政府将重新考虑未来购买加拿大粮食的数量。加方谈判代表汤姆森( R·K·Thomson) 是这样向渥太华报告的：中国“一直特别强调加拿大对中国纺织品进入加拿大市场的所谓‘歧视’……在明年三四月举行的下一轮小麦合同谈判之前作出一些让步可 能是必要的，除非我们准备冒险(相信)中国人仍会要我们的小麦”。“渥太华有关中国纺织品的关税估价政策，可能有必要在最近作出让步，因为这明显会影响要 与加拿大小麦局举行的谈判。”

在谈判过程中，华润公司有意派出公司一位秘书拜访加拿大外交部驻港专员罗伯茨，以个人名义告诉他：“今后从加拿大购买小麦(的数量)将取决于加拿大对中国 纺织品‘歧视’是否取消。”罗伯茨立即报告外交部：“从这里的会谈以及其他方面得到的消息证明中国政府非常认真，我们不应当发生错觉。在‘歧视’取消之 前，中国将不会再购买小麦。这倒不是贸易平衡的问题，而是要使贸易走上双行道。我们在这里被告知，今年世界市场的谷物供应形势看好，价格有所下降。我们也 知道中国的收成今年转好，下一年会更好。这些情况使中国处在一个新的更有利的谈判地位，他们再也用不着仅仅依赖加拿大的小麦市场了。”

然而，加财政部和国税局仍不理会中国的要求，没有让步。1962年底，国税局致内阁的报告说：“我们不能鼓励国家控制贸易的国家进口敏感产品到加拿大，而 棉毛纺织品就是一个特别敏感的商品。至于以后向中国销售小麦与修改关税估价标准挂钩的说法，委员会的看法是，虽然中国由于粮食形势改善，不过，今后还会继 续向那个能够以最少现金提供最多粮食的国家购买必需的粮食。”报告建议把中国纺织品关税估价问题提交给于11月6日召开的内阁会议讨论，内阁讨论后交回国际低成本委员会( the International Committee on Low Cost Imports) 提供咨询建议，再由内阁作出决定。这是加方采取的拖延术。

1962年8月底，中国贸易代表团回国前夕，把一份共85种希望向加拿大出口的纺织品清单交给了国税局，11月30日低成本委员会审查时将其划分为三大 类：第一类是非敏感产品，加拿大一般不能或不生产，例如，生丝或生丝制品，不存在进口估价问题。为不影响正在香港进行的下一轮粮食合同谈判，“要把这张表 格迅速送香港谈判代表处并正式通知中国人，他们可在加拿大扩大销售这些商品，预先不要考虑这些产品进口加拿大会有准入估价。”第二类为一般纺织品，或敏感 产品，直接或间接都构成与加拿大产品的竞争；对从中国进口要严加控制，只允许有限进口，每年准备限制在300万元之内。第三类为高度敏感棉毛织品，加拿大 已从其他国家，主要从印度大量进口，在加拿大进一步加工。“即使限制从中国的进口，也已对加拿大产品以及我们与其他国家的贸易关系造成困难。”因此反对中国向加拿大出口此类产品。国际低成本委员会建议继续维持国税局和财政部的原结论，即棉毛纺织品仍划为高度敏感产品，严禁从中国进 口。

11月30日，国际低成本委员会把这个审查报告提交内阁，但内阁很长时间没有讨论，继续采取拖延的方式。他们是希望拖到1963年上半年谈判第二个长期粮 食贸易协定时再认真处理此问题。加方知道中方会遵守第一个粮食贸易协定，在1963年底到期前，不会改变原来安排，也不会采取报复措施。这样，中方以粮食 贸易为筹码打开加拿大纺织品市场的努力首次受挫。

到1963年初，加方就再也拖延不下去了。这年上半年，中加要开始谈判第二个长期谷物贸易协定，加方估计中方会加大压力，农业部、商业与贸易部着手应付这 次谈判，在3月1日提交内阁的联合备忘录中指出：1962年“加拿大出口到中国大陆的商品超过从中国进口许多倍，现在要谈判第二个销售小麦长期协议，中国共产党人 已经表示除非增加中国在加拿大的出口机会，否则不可能继续进行小麦贸易，尽管他们承认对加拿大来说一些商品特别敏感”。于是，3月11日内阁会议根据联合备忘录和国际低成本委员会1962年12月6日的报告，增加一些“非敏感商品”，同意每年给中国 300万美元纺织品配额，取消按美国商品的关税估价标准，“在绝大多数情况下，应按日商品一样的关税估价基准”。贸易部还接受了汉密尔顿的建议，把加拿大自治领纺织品有限公司( Dominion Textiles Limited) 与瓦巴索棉纺有限公司( Wabasso Cotton Limited) 一向从美国进口用来进一步加工的各类纺织品改从中国进口。但是，内阁授权商业部副部长“确定可能准许有限增加中国商品进入加拿大市场的办法”。

这就是说，保守党迪芬贝克政府准备让步，即在实行严格配额制度下开放局部市场。然而，在实行这个小小的让步之前，保守党政府就在1963年4月大选中失 败。1962至1963年可谓冷战年代危机迭出的两年，加拿大也处于多事之秋。由于引进美国核武器及古巴导弹危机，迪芬贝克政府与美国肯尼迪政府关系空前 紧张，致使迪芬贝克政府陷入严重分裂，顾不上中加纺织品贸易问题了。4月30日最后一次内阁会议只随便议论了一下，就留给自由党政府去解决了。

1963年6月自由党当政后，对纺织品贸易的处理，一开始就比保守党起点高。首先，自由党政府承认对中国出口产品采用美国纺织品的关税估价标准，“与日本 及其他国家类似(纺织品)相比，这是一个歧视”，中国会借第二个粮贸协定施加压力，如不让步，“可能不再购买加拿大小麦了”，因而决定从改革国 家经济发展规划入手，确立贸易转向亚太的思路，要从根本上解决与中国的纺织品贸易争端。

1963年6月4至8日，加拿大小麦局与华润公司代表开始谈判第二个长期粮食贸易协定及双边贸易问题。中国政府的立场与策略依然未变，以签订第二个协定为 筹码施加压力，争取取消纺织品贸易中的歧视性政策，增加纺织品准入量。加方首席谈判代表、小麦局主任麦克纳马拉很快向外交部部长夏普报告说，“中国人坚定 地表示，在加拿大取消对中国商品歧视待遇以前，他们不准备讨论购买小麦”。在6月18日召开的内阁会议上，夏普要求应当给加拿大谈判代表制定一个明确的谈 判路线，提出由麦克纳马拉通知中方：“加拿大准备讨论中国购买加拿大小麦的同时，也要与中国进行其他贸易的谈判”。这年8月双方签定了第二个长期粮食贸易协定，取消按美国产品进口加拿大的关税估价标准，实行对日本、港台的标准，每年给中国750万元敏感纺 织品的配额。同时，规定今后加拿大从中国的进口要相当于对中国出口1/3的目标。此后，两国就开展起了规范化的配额制纺织品贸易，即每达成一笔小麦买卖，就谈判敏感纺织品的配额表以及“自愿配额”的数量。配额逐步提高，到 1965年又给予中国同日本一样的配额，增至1000万美元。

中国在1962至1963年纺织品贸易谈判中将小麦贸易与纺织品贸易挂钩，之所以能迫使加方让步，主要利用了当时国际粮食市场的激烈竞争。谈判开始前夏普 即已指出，中国需要的加拿大软小麦也可在别处买到，澳大利亚继续把中国当作市场，法国也准备进入，如果美国愿意卖给中国人，加拿大就更没有多少机会了。 另外，谈判的成功也与汉密尔顿的帮助分不开。在两国纺织品贸易谈判期间，中方一直寻求汉密尔顿的帮助，他也尽了“老朋友”的义务。

在1962年中加纺织品贸易谈判中，中国根据世界贸易公平原则，以纺织品进入加拿大市场作为继续小麦贸易的条件，从小麦贸易引入纺织品贸易，这对中国意义 巨大。中加小麦贸易意味中国恢复与西方贸易的关系，开始了重返西方市场的历程，但小麦贸易最初是中国只买不卖的“单向贸易”，是严重向一边倾斜的不平等贸易。而利用小麦贸易争取纺织品贸易公平待遇的突破，才是中国商品打开西方市场 的开端，是真正意义上的重返国际市场的起点。