李振 | 山东大学政治学与公共管理学院
王浩瑜 | 清华大学公共管理学院
【导读】国内多地仍面临疫情扩散风险。疫情防控涉及方方面面，但最终都需要各地基层政府来落实，基层政府面临严峻挑战。近期，一些基层防疫实践出现“一刀切”、简单粗暴现象，再次引发争议。有分析认为，这一方面是工作压力剧增、基层能力不足所致，另一方面也与基层政府所处的制度情境密切相关。
本文指出，以试错为主要特征的政策试验模式，是我国改革开放取得成功的一条重要经验。但这一模式的有效运转，需要一定的容错机制和灵活的府际关系。然而这一模式正面临“生存危机”。本文作者自2017年以来在多地调研，发现不少党政干部在实际工作中，对政策创新的态度十分消极。其中一个原因是：为优化国家治理，近年来中央改变以往对地方的“汲取”定位，向地方投入大量资源；同时，中央也通过强化监督体系、严格考核指标等方式调整府际关系，以确保实现政策目标。但这一调整，在具体落实过程中，又带出另一种效应：府际关系的弹性空间有所缩小，上下级政府间的权责关系不够协调，以至于避责思维在不同层级蔓延开来，地方政府的创新空间和意愿大大降低。
作者认为，今天中国仍处于经济社会转型期，同时面临改革创新和风险控制的双重挑战，迫切需要充分调动和发挥各级政府和干部的积极性和主动性，以避免多重风险向上传递、引发更大风险。面对地方政府创新困境，未来需要重构弹性而灵活的府际关系，重新激发地方政府，特别是基层的创新活力。
本文节选自《文化纵横》2022年第2期第110-116页，原题为《容错机制落地难：地方政府的创新困境》，仅代表作者本人观点，供诸君思考。
容错机制落地难：地方政府的创新困境
自革命战争年代以来，中国共产党践行了一种以试错为主要特征的“政策试验”模式：不同的理念先以特定地区作为“试验场”展开实践，从而总结出可用于其他地区的工作经验。有学者以此解释中国的政策创新和经济转型的成功，虽然我们不能说中国所有成功的政策创新都遵循了试验的方式，但不可否认，政策试验是中国政策过程中一种极其重要的创新模式。
然而近年来，这种以试错为特征的政策过程在中国遭遇了“生存危机”，并进而影响到中国的政策创新和改革的推进。从我们2017年以来在多个地方调研的情况来看，不少党政干部在实际工作中对政策创新表现出非常消极的态度：有些干部做事畏手畏脚，缺乏激情和闯劲，对待常规工作尚能应付，一旦涉及与改革创新相关的工作便徘徊不前；有些干部虽然有改革创新的意愿，却苦于“文山表海”无暇他顾；最严重的是，部分干部遇事推诿、懒政怠政，不论是对待需要创新的工作还是常规工作，都能躲就躲，能不做就不做。
自2015年以来，党中央和国务院数次以会议、文件和政策等方式鼓励地方党政干部大胆创新，并强调“建立容错纠错机制，宽容干部在工作中特别是改革创新中的失误”，以期调动各级党政干部的创新精神和积极性。但这些举措却并未收到期望中的效果。本文以在地方和基层乡镇政府的实地调查材料为基础，尝试探讨容错机制难以落地的根源所在。
▍试错式政策创新的制度基础：弹性灵活的府际关系
现代社会的各种不确定性带来的治理风险已成为各国的共同挑战，国家治理的主要任务之一就是应对各种新问题和新现象。遗憾的是，很少有人能够轻易知晓解决问题的正确答案。早在20世纪50年代，艾智仁（Armen Alchian）就提出，在一个充满不确定性和信息不对称的世界里，应该通过鼓励试错来达到一个次优的结果；一个社会若能大力支持各种类型的试验，就有可能在长期解决某一社会问题。
以试错为特征的政策创新不仅出现在中国。20世纪80年代以来，试验主义治理（experimentalist governance）也成为欧盟在诸多领域采用的治理模式。试验主义决策的特征有：大框架上的目标一致、给予地方参与者一定的自由裁量权、地方各自的努力要经过比较分析和评价、根据比较结果对地方计划和中央计划同时进行修正。试验主义决策假设上级层面没有人可以对下级面对的情况有全局性了解，而下级参与者也不能完全依赖他们的直接经验。此时，能同时减少双方局限性的最好方法就是从对方角度观察和相互探讨。这些特性使得试验主义治理与固化、集权型的治理形式大不相同。中国自革命战争年代起形成的政治传统和长期以来形成的政府间（特别是中央与地方间）关系的制度框架，为试验模式的形成和反复使用提供了制度基础。
当然，在中国，地方和基层的政策试验并不等于放任自流，也不会随心所欲地扩大试验范围。确切地说，它是意图较为明确的实践，是为正式出台普遍适用的政策甚至国家立法，提出可供选择的新蓝本。在这一过程中，我们不应低估上级政府对下级政府所开展的试验的关注程度，来自上级政府、领导的政治支持往往对保护、提高下级和基层政府的创新力起着决定性的作用。高层决策者只是提出宽泛的政策目标和重点，这为下级或基层政府开展政策创新试验提供了合法性和回旋余地。另外，在政策创新试验过程中，贯穿着中央政府与地方政府以及上下级政府间的互动——下级或基层政府提出政策创新的理念或形式，中央或上级政府允许不同地方在一段时间内采取不同的政策方案，并在几个关键点上掌握着控制权；中央或上级政府在后续的高层级政策方案中不断吸收下级的创新成果。
然而在政策试验中，“失败”是难以避免的，负责试验的地方可能需要承担一定的责任和风险，甚至成为上级政府的“替罪羊”。然而地方政府仍旧愿意积极申请和参与政策试验，因为“试错式试验”模式内含了相应的容错机制，大大减轻了地方政府和官员对于“失败”的顾虑。由此可见，灵活而有弹性的府际关系是政策试验容错机制的重要制度基础。
▍近年来府际关系的新变化：权责不对等导致的容错机制落地难
2012年以来，中国的府际关系发生了深刻变化，中央一改对地方的“汲取”定位，通过给予公共物品、调配财政资金等方式支持地方发展和基层建设，成为“给予型”国家。在此基础上，从中央到地方、到基层，治理手段和治理模式也逐渐发生改变：中央投入的大量资源需要产生实效，自然十分关注其治理和政策目标的实现情况。为此，先后通过强化监督体系、严格考核指标等方式调整府际关系，一方面降低了府际关系的弹性空间，另一方面形成了上下级政府间不对等的权责关系，导致避责思维在不同层级政府中蔓延开来。
当府际关系的弹性和灵活性降低、权责不对等的态势愈发明显，保护地方和基层政策创新积极性的容错机制便难以发挥作用了。即便中央屡次发文强调应当容忍基层政策创新中出现的“失败”，或试图使相应的容错机制制度化，但落实到地方层面时，总会变得“掷地无声”。下面，我们从三个维度考察近年来府际关系变化的趋势及其对地方政府创新产生的消极影响。
（一）监督体系的强化导致问责压力大
在政治生态发生变化后，中央对治理体系的稳定与监控提出了更高的要求，更加重视地方和基层对中央政策的落实。根据相关统计，在截至2017年的35次关于中央深改组会议的报道中，“落实”一词就出现了219次。可见，中央对政策过程强调的重点与中心逐渐从“十月怀胎，一朝分娩”（强调政策制定环节）转向“一分部署，九分落实”（强调政策的执行与落实）。
这一变化表现在制度或政策层面，则是对党政干部的监督体系大幅度加强了。以法律法规、党内法规、行政法规和政策文件等为代表的一系列监督措施纷纷出台，一些新兴技术也被迅速运用到对下级的日常监督中，并与传统的监督模式相结合。这种逐渐增强的监督体系通过科层化的组织体系不断下移，对地方和基层产生了深刻的影响，逐渐改变了基层的政治生态和政策执行环境。
有人将基层政府面临的诸多监督措施划分为五种类型，称之为“五座大山”：属地式问责、职能式问责、强压式问责、计时式问责和背锅式问责。形形色色的制度性文件或政策性要求汇集起来的监督措施，共同形成了一套非常强势的“监督体系”。这些监督措施直接作用于负责执行政策的科层组织，并对地方党政干部和工作人员的具体行为进行了相当严格的规范和限制。
我们在实地调查中发现，监督体系的日趋强化及对地方和基层政府工作人员的影响主要体现在四个方面：
一、监督体系的强化直接表现为对基层的各种巡视巡察工作。自2012年以来，巡视巡察工作受到各级党委的高度重视，地方和基层各级政府想尽办法应对。此外，不同层级的纪检、监察审计、督查、督导等工作的加强，也使得地方和基层干部在工作和生活作风方面受到很强的约束。基层党政干部受到来自多个条口的监督，“一个人干活N个人看”。
二、日益加强的监督体系的运行还具备了“溯及以往”的效力，使得地方与基层党政干部不仅要注重当下行为是否“守规矩”，还要考虑以往工作中是否有不合规之处，甚至要担心现在看来合法合规的做法未来会否成为被问责的事由。“上级动不动就跟你‘秋后算账’，有些事情就是今天对明天错，有些事情的确不敢做。”
三、实践技巧的丰富化也成为强监督的一个重要特征。监督形式包括但不限于“中央巡视、省级巡视、市级检查抽查、区里的检查，还有市和市之间的互查，等等”。这种多层级、技巧化的检查逐渐成为主流与常态。
四、监督范围的泛化。以考勤“刷脸系统”和GPS定位为代表的一系列新型技术手段的运用，使得党政干部日常工作中被纳入监督的事项更加宽泛，甚至党政干部的日常言行都有可能成为被监督的对象或被问责的事由。这种全方位强化的监督体系对基层工作人员的士气产生了潜移默化的影响：部分干部在监督的压力下，对有考核要求的常规工作尚能履职尽责，对那些需要试错的改革创新工作则心存顾虑、踌躇不前。
（二）政策指标的“硬化”导致自主空间变小
近年来，中央层面越发重视政策（制度）的顶层设计，在形成的政策（制度）文本中，常常包含一系列清晰而具体的政策指标，部分指标还具备相当的“刚性”，并且政策执行情况常与执行者的政绩和升迁挂钩。这样做的目的是减少政策执行过程中的选择性执行或变通执行等现象，更好地实现中央的治理目标。但随之而来的是各种日益强化的监督和问责体系，很多政策指标的“硬度”大幅度提高，“一票否决”式指标的数量也越来越多。
实际上，运用“一票否决”式指标考核地方和基层政府并非近年来才出现，只是这类指标之前相对较少，主要针对那些在一定时期内受到重点关注的突出问题，且在一定时间段内保持相对稳定。当上下级就某些关键指标的重要性达成共识时，下级政府一般会集中相当的资源，采取必要的手段和方法，以尽量确保此类目标的完成。然而近年来，随着政府内部考核指标体系的变化，诸如经济发展速度、财政贡献大小等关键指标不再成为唯一或最重要的指标，其他方面的硬性指标却层出不穷；同时，地方和基层政府的人、财、物资源并没有明显提升。从中央到基层“一竿子捅到底”的“硬指标”固然提高了政策执行的力度，但也给地方和基层工作人员带来巨大的压力。
中央层面也意识到，指标的不断“硬化”影响了地方和基层工作人员的实际工作，反而不利于政策目标的实现，为此专门出台了一些文件试图“松绑”。但遗憾的是，一方面，这类文件本身的口号功能明显重于实际可操作性；另一方面，之前一段时间强监督的高压形式，特别是一些监督机制“溯及以往”的问责方式，使得很多地方和基层工作人员成为“惊弓之鸟”，由于担心组织生态和政治风向随时可能发生变化，他们还是倾向于以更严格甚至机械的方式看待那些被中央解绑的“硬指标”。
当下，地方和基层党政干部面临的各种硬指标涵盖多个领域，包括但不限于社会稳定、安全生产、扶贫攻坚、环境保护、政治廉洁等，每个领域都有“一票否决”式指标。实际上，类似指标的数量还可能因政治热点的变动而阶段性增长。并且，基层政府工作人员间的职责分工往往不固定，很多人常常同时承担几方面的工作，经常扮演“救火队员”的角色，这些硬指标压在地方和基层工作人员头上，成为他们的沉重负担。
在清晰而具体的政策指标之外，地方和基层工作人员还常常面临数量众多的模糊性要求。这些要求往往只是“定性”地表达“应该”做什么、“不应该”做什么，或者使用“禁止”“严禁”等词汇，但并未规定清晰的边界。在监督体系相对宽松的情况下，它们往往被地方和基层以各种“变通”的方式应付了事；但在不断强化的监督压力之下，此类政策的执行却走向另一个极端——近乎无限地扩大适用范围和提高“是非标准”，形成诸多“无形”的“一票否决”式指标体系。在实际工作中，上级下达各类指标时往往采用会议或文件转发的形式，而对指标的考核，除各种巡察检查外，还要求下级干部填写各种表格。繁重的任务指标，加上海量的会议、文件、表格、台账，极大地消耗了干部们的注意力，导致他们没有精力开展创新性工作。
（三）制度体系的紧缩导致避责思维蔓延
在过去相当长一段时期，不论是在经济社会转型过程中，还是在有效吸纳民众的政治参与方面，中国都曾面临制度供给不足的问题。政府在经济管理和社会治理方面相当粗放，主要依赖于很多半正式或非正式的制度和规则。
近年来，随着法治化建设的推进，制度建设成为中国转型发展的中心战略之一。但在制度供给不足的情况下迅速推进制度化，很容易造成制度紧缩的状况。过去长期存在的那些非正式或半正式规则大量退出，但新生的正式规则却供给不足或缺乏可操作性，导致地方治理实践中容易出现很多制度运行的“缝隙”。监督体系的强化和政策指标的“硬化”使得下级或基层政府的自主权限不断被压缩，需要承担的责任却不断增加，而制度紧缩则全方位地增加了政府工作人员行为后果的不确定性。制度紧缩与基层政府的权责不对等相叠加，使得下级政府的工作人员在面对治理任务，特别是需要以创新性方案应对的事项时，往往消极避责，以减少不确定性带来的直接或潜在的风险。
当然，党政干部的避责行为也因面对的任务类型的不同，而形成不同的模式。例如，面临常规性工作时，由于一般具有强制性或明确的指标，不同的下级机构接受大致相同的考核指标体系，因此很难直接拒绝执行。对于常规性工作，常见的避责方式有推脱下放、责任共担、转移视线等。当面临所谓的创新性任务时，虽然上级机构对这类任务并未做出明确规定，或是以鼓励而非命令的方式希望下级机构完成（也允许不完成）——中央和上级希望下级干部能够发挥主观能动性，创造性地开展工作——但很多下级干部却出于避责的考量，选择能推就推、懒政怠政，或者通过下放、外包等方式“甩锅”。
在政策（制度）创新方面，既然没有前人经验且需要试错，那就不能保证所有的应对措施都会成功。鼓励试错是为了降低应对风险的成本，而容许错误是为了鼓励试错。但鼓励试错和容许错误需要一套相互配合的制度安排。在实践中，由于相关规则并不清晰，制度和措施之间缺乏配套，地方和基层党政干部在面临需要创新的工作时，往往能推就推。
制度紧缩引发的避责思维的蔓延，进一步使得不同部门之间因权责不清而相互推诿，无法形成合力。来自不同条口的政策或措施之间缺乏配套，或者相互之间没有共识，更导致不同的政策和措施之间无法衔接，甚至出现有的部门无视或否定其他部门政策、措施的情况。这些都可能进一步降低部分党政干部改革创新的意愿，使中央尝试建立的容错机制难以真正落到实处。
▍小结：未来应重构弹性灵活的府际关系
继经济建设之后，制度建设应该并已经成为中国的中心议题，但制度建设并非一蹴而就。要降低制度建设的风险、提高制度的有效性，需要充分发挥地方政府的积极性和主动性。容错机制的提出，本意是通过鼓励试错激发地方政府创新的积极性。在中共中央办公厅和国务院办公厅印发《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》之后，部分省份也出台了相关文件，然而一旦遭遇现实情境，这些指导性意见的作用往往就消解了。因此，未来我们需要重构弹性而灵活的府际关系，重新激发地方政府，特别是基层的创新活力。
仍处于转型期的中国，如今面临着改革创新的迫切需求与风险控制双重挑战。当下，我国各级政府面对层出不穷的新问题和新任务，来自前人和国外可资借鉴的经验越来越少。为了创造性地解决问题和完成工作，亟须调动起各级干部的主动性和积极性。长期以来，“反定型化”本就是中国现行政治体制一个灵活性的优势。在这样的制度环境中，下级政府拥有相对自主的探索空间，以便对本地所面临的层出不穷的治理问题提出适宜的解决途径，上级政府也可以在下级试错式创新的基础上降低高层级政策大规模推广时的风险和成本。
但近年来，府际关系的僵化却让容错机制成为“墙上画大饼”。监督体系的强化束缚了地方特别是基层党政干部的积极性，使得他们不敢改革创新；各项政策指标刚性的增加，极大分散了党政干部有限的注意力资源，让他们疲于应付，无暇开展改革创新工作；而新旧制度交替过程中出现的制度紧缩状况，与前两种情况叠加，又导致了地方党政干部避责之风日盛。这就使得部分干部出现懒政怠政问题，助长了中间层级政府及其部门的形式主义风气。如果地方党政干部不能或不愿为解决各类治理问题而尝试开展创新性工作的话，中国社会治理的多重风险将逐渐从基层向上传递，可能引发更大范围和更高层级的风险。
未来，我国应着力构建弹性而灵活的府际关系以鼓励地方创新。在探讨了导致容错机制难以落地的根源后，我们能够反思和调整的可能维度是：首先，在不削弱中央和上级全面统筹能力的前提下，考虑到中国不同地方间巨大发展差异的实际，可以适当降低上级政策中具体指标的刚性程度，给予地方政府，特别是基层政府更多的自主空间和灵活性。其次，上级政府需要更加弹性地运用各种监督问责机制，减少地方政府面临的权责不对等的压力。最后，尽快梳理与容错机制相冲突的其他制度规定，形成一个整体性的容错制度环境，减少在容错机制方面的“制度紧缩”。只有这样，才能重新赋予地方和基层更多自主性和创新空间，真正发挥中央与地方两个积极性。
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发表于 2020-6-24 15:19:00
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