作者:中国人民大学农业与农村发展学院教授、博士生导师 柯水发;中国人民大学农业与农村发展学院博士生 乔丹
当前,生态文明建设的战略地位日益凸显,对生态资源的有效保护、合理开发、高效利用、价值实现与科学治理显得尤为重要。生态就是资源、生态就是生产力。2020年10月29日,党的十九届五中全会把“构建生态文明体系,促进经济社会发展全面绿色转型”作为“十四五”规划和2035年远景目标之一,并明确提出要“全面提高资源利用效率”,并明确提出要“健全自然资源资产产权制度和法律法规,加强自然资源调查评价监测和确权登记,建立生态产品价值实现机制,完善市场化、多元化生态补偿,推进资源总量管理、科学配置、全面节约、循环利用”。
一、生态资源价值实现的重要意义
生态资源通常包括有形的山水林田湖草等自然资源要素,也包括野生动植物等生物性资源,还包括森林景观、农田景观、水文景观等在内的自然景观资源、无形的环境资源和生态文化资源等。生态资源既指具体的某项资源,也指整体性的资源系统共同体,其具有整体性和系统性,也具有公共性和外部性、复杂性和多维性。生态资源是重要的公共资源,是普惠的民生福祉,也是稀缺的公共产品。
生态资源通常具有生态价值,包括调节价值、平衡价值、支持价值、修复价值等。生态资源可用来生产的生态产品主要包括:有形生态物质产品,如可以提供生态林产品、中草药、植物的果种子等;无形的生态调节服务产品,像涵养水源、净化水质、保持水土、气候调节、固碳放氧等;生态文化服务产品,如休闲旅游、景观欣赏等。生态资源具有复杂的经济价值,有些生态资源直接产生经济产品,可以直接获得经济价值,有些生态资源难以直接产生有形产品,却具有诸多无形的生态服务价值,而这些生态服务价值正在逐步得到认识和认可。
构建科学合理有效可操作的生态产品价值实现机制,是中国生态文明建设的重要任务,是建设美丽中国和绿色发展的有效抓手,是促进精准减贫扶贫和农民增收、活化乡村生态资源实现乡村振兴战略的有效途径。
二、生态资源价值实现可行的几种路径
2018年,习近平总书记在深入推动长江经济带发展座谈会上强调,要积极探索推广绿水青山转化为金山银山的路径,选择具备条件的地区开展生态产品价值实现机制试点,探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径。
可以说,绿水青山就是一种生态资源,绿水青山即能产出有形的自然资源产品,也能产出无形的生态功能服务。“两山”论断是生态资源价值实现的生动写照。概括而言,生态资源价值实现主要有四大可行路径,即补偿路径、资本化路径、直接市场化开发利用路径以及保护管护路径。
补偿路径是实现生态资源价值实现的最重要路径。具体的补偿路径包括生态补偿基金、生态税反哺补偿、生态转移支付和生态福利彩票等方式。目前我国已经在森林、草原、流域、湿地、区域、海洋、矿区等七大领域开展了生态补偿试点,森林生态效益补偿基金制度全面建立,草原生态保护补助金机制迈出实质性步伐,部分省市初步建立了省内流域生态补偿机制。除此之外,我国已构建起了以环境保护税为主体,以资源税、耕地占用税为重点,涵盖资源开采、生产、流通、消费、排放5大环节8个税种的生态税收体系。为维护国家生态安全,引导地方政府加强生态环境保护力度,财政部于2011年印发了《国家重点生态功能区转移支付办法》,中央财政在均衡性转移支付项下设立国家重点生态功能区转移支付。2018年,为规范转移支付分配、使用和管理,发挥财政资金在维护国家生态安全、推进生态文明建设中的重要作用,财政部进一步制定了《中央对地方重点生态功能区转移支付办法》。生态转移支付成为生态资源价值实现的一条有效路径。生态福利彩票则是一种为国家生态建设和提升国民生态福祉筹集资金而发行的彩票。
资本化路径也是生态资源价值实现的探索路径。所谓资本化路径是将生态资源转化为一种生态资产再将其变现为生态资本的过程。此外,直接的市场化开发利用路径也是生态资源价值实现的有效路径。通过这些一系列的市场开发和市场交易,也可以实现生态资源价值。而保护及管护路径则是实现生态资源价值的一条传统路径。如基于生态资源的特有性、稀缺性和重要性,成立自然保护区、自然保护小区、生态保护区、生态廊道、风景名胜区、森林公园等;生态资源的所有者或经营者可以通过分享保护经费、管护经费、补偿经费、共管收益等实现其资源价值和货币收益。
三、生态资源价值实现存在的一些困境
在实现生态资源价值的过程中,当前仍然存在一些难以处理的困境,主要包括有产权困境、价值核算和定价困境、市场困境、资金困境、技术困境和一些其它困境。
一是产权困境,我国的生态资源产权界定还存有产权边界不清、产权权能缺位、产权安全性稳定性保障不足等问题,有待优化。二是价值核算和定价困境,主要体现在核算方法及其合理性方面,另外,谁来核算、谁来定价也是需要反复斟酌的。包括最终的核算价值是否被认可接受也是一个需要关注的点。三是市场困境,主要体现在市场认可度、市场价格定制、虚拟市场建立上。要避免有价无市,完善市场交易平台建设机制,妥善协调处理好购买主体、消费主体、促进主体关系以激活市场、创造市场、培育市场。此外,资金来源渠道是否畅通、资金分配或配置是否合理、资金可持续性如何都需要被关注。要创新投资和融资方式,确保资金链的可持续性输入,为后续长久地生态资源价值实现打好经济基础。四是技术困境,主要体现在生态产品或服务生产技术,生态价值认证技术,价值度量技术,价值外部性、额外性或溢出效应的技术问题需要处理,要引进先进技术,推动技术融合,不断促进技术创新,为生态资源价值实现提供强有力的技术支撑。五是其他困境。主要有认知困境、理论困境、实践困境、法律法规、政策及制度困境以及包括第三方促进组织培育的组织困境等,这些困境尚待在实践中创新性地进行破解。
四、生态资源价值实现的几点建议
在实现生态资源价值过程中,需要建立健全保障制度和体系,确保价值实现的稳定性、可靠性和可持续性。
一是构建清晰有效、安全可行的生态资源产权制度。二是构建公平的生态资源有偿使用制度。构建独立统一的生态资源所有权行使机制,形成高效统一的所有权分级行使机制。构建公开公平的使用权主体市场参与机制,并明晰森林资源有偿使用范围。完善有偿使用价格机制,保障国家和其他所有者权益。三是构建多元的生态资源生态效益补偿制度。重点推进补偿支付主体的多元化和补偿资金筹集方式多元化等方面。四是构建生态资源生态价值评估核算体系。明确和优化生态核算标准和核算基本框架,并探索与国民经济核算体系的有效衔接,定期进行普查清算生态资源价值,并对中国生态资源资产变化、生态资源物质产品产出和提供的主要生态服务价值进行分析,清晰量化生态资源价值以全面反映生态资源资产对生态文明建设及社会发展的贡献。五是构建生态产品和生态资产市场交易体系,为突破森林生态服务资产化与市场化的瓶颈问题提供新视角。六是构建多层次的生态资源资产负债表。力争突破传统森林资源的管理体制和管理理念,更加科学地反映森林资源资产存量的动态变化。七是构建森林资源生态产品价值增值保值考核体系,在最大程度上实现价值增值保值。八是要构建其它保障体系,主要包括林业绿色金融体系、森林生态购买制度体系、生态产品组织体系、绿色税收体系、其他激励约束体系等。
在乡村振兴如火如荼开展的大背景下,乡村生态资源生态价值变现具有重要的战略意义,除了依靠政府公共财政投入,也离不开社会资本的注入和市场化的配置路径。生态资源的价值的实现除了要注重资源变现的经济影响,还要考虑变现可能产生的生态和社会影响,其实现路径要因时因地制宜,结合国情村情民意创新。
生态资源是重要的自然资源构成。当我们在讨论探索生态资源价值实现时,必须牢记习近平总书记所强调的“要像保护眼睛一样保护生态环境,像对待生命一样对待生态环境”。生态资源价值的实现是一项长期而又艰辛的重要任务。目前已有不少针对生态资源价值实现的有益探索,相信未来将会有更多的理论创新、实践创新、政策创新和制度创新来进一步推动生态资源价值实现。
在印尼亚齐省,当地妇女组成了护林队定期在家园附近的山区开展巡逻,以抵制非法砍伐与野生动物偷猎。图为2020年11月25日,一队女性护林员在森林中巡逻。
由于海平面上升,荷兰海牙在海滩铺沙子加固海岸。影像中国
目前,青海已成为中国新能源装机占比最高、集中式光伏发电量最大的省份。图为2020年12月15日拍摄的位于青海省海南藏族自治州共和县光伏产业园内的一处塔式光热发电项目(无人机照片)。新华社记者 张宏祥摄
世界气象组织最新数据显示,2020年是有记录以来最暖的3个年份之一,全球平均气温比工业化前水平高出1.2摄氏度左右。在持续的长期气候变化趋势下,2011年至2020年是有记录以来最暖的10年。在去年12月举行的气候雄心峰会上,联合国秘书长古特雷斯呼吁世界各国领导人宣布本国进入“气候紧急状态”,直到实现碳中和,并表示2021年联合国的主要目标是到本世纪中叶建立一个真正的全球碳中和联盟。
根据联合国政府间气候变化专门委员会的定义,碳中和也称作“二氧化碳净零排放”,是指在一定时期内人为二氧化碳移除在全球范围内抵消人为二氧化碳排放。实现碳中和是减缓全球气候变暖的必要步骤,多国已通过法律规定、政策宣示等方式明确了碳中和目标。
采取行动的必要性更加迫切
大气中含有二氧化碳、甲烷、水蒸气等温室气体,这些温室气体形成“温室效应”,就像给地球盖上了一层厚厚的棉被一样,是地球拥有适宜生命繁衍的条件之一。但工业革命以来,人为活动导致温室气体(主要是二氧化碳)排放增多,使全球气候明显变暖,给地球生态系统带来连锁效应。
据中国科学院大气物理研究所副研究员魏科介绍,从南极冰芯最精确的温室气体数据来看,地球过去80万年间的温室气体变化幅度基本在170—280ppm(ppm为浓度单位,即每百万个干空气气体分子中所含该种气体分子数)之间,“目前,全球二氧化碳浓度已超过410ppm,这一数值比150年前高约45%,且增速比历史最高速度高出百倍以上”。
“稳定的气候是现代文明进步和农业发展的环境基础。沿海地区集中了全球大量城市和人口,全球变暖导致的两极冰雪消融加速、海平面上升将对沿海经济带构成显著威胁。”魏科告诉记者,气候变化的影响会持续数百到上千年,目前全球变暖还在加速,其影响不断凸显。近年来,极端天气事件频度和强度增加,对粮食安全、公众健康、经济增长和社会稳定产生广泛影响。德国慕尼黑再保险公司的一份报告显示,2020年全球风暴、野火、干旱、洪灾等自然灾害造成的损失高达2100亿美元,远超2019年的1660亿美元。
2015年通过的《巴黎协定》提出把全球平均气温较工业化前水平升高幅度控制在2摄氏度以内。“一旦温度升高突破2摄氏度安全阈值,极地、海洋等关键生态系统损害将不可逆转,生物多样性迅速恶化,天气气候灾害更加严重,全球气候风险将急剧增加。”全球能源互联网发展合作组织主席刘振亚指出。
减缓全球变暖,必须减少二氧化碳的排放,尽快实现碳中和。然而,联合国环境规划署近期发布的年度《排放差距报告》指出,尽管2020年全球二氧化碳排放量有所下降,但仍朝着截至本世纪末升温突破3摄氏度的方向发展。美国科学杂志《科学美国人》指出,气候紧急状态已经到来,加速程度和不利影响超出预期,正威胁着生物圈和人类,“采取行动的必要性变得更加迫切”。
综合施策实现能源结构转型
“实现碳中和,一方面要减少碳源,另一方面要增加碳汇。”魏科介绍,森林、泥炭沼泽、土壤等能够吸收储存空气中的二氧化碳,被称作“碳汇”,与燃烧化石燃料产生的“碳源”相对。
“气候危机的根源在于化石能源的大量开发和使用。”刘振亚说,全球累积排放的2.2万亿吨二氧化碳中有70%以上都来源于化石能源燃烧和使用,只有彻底摆脱化石能源依赖才能从源头上化解气候危机。2015年,中国发起的全球能源互联网倡议,旨在推动以清洁和绿色方式满足全球电力需求,已被联合国纳入促进《巴黎协定》实施工作框架。
牵住能源这个“牛鼻子”,多国在供给和需求侧同时发力,在促进能源结构低碳转型方面不断完善政策法规与市场机制。例如,法国承诺在2030年前将化石能源的消耗量降低40%;英国政府计划加大发展海上风力发电,从2030年起禁止出售新的汽油和柴油车;巴西电力产业预计到2035年投资超200亿美元用于太阳能光伏、风电、生物质能及海洋能等可再生能源技术;智利政府启动绿色氢能战略,提出到2030年将可再生能源占该国能源总量的比例提高至70%,到2040年所有煤电厂彻底关停;德国政府2019年通过了第一部《气候保护法》,制定了不同领域截至2030年的具体减排目标,并于2021年起在建筑、交通领域引入碳排放价格机制。
在减少碳源的同时,增加碳汇也是重要一环。森林作为陆地生态系统的主体,是一座巨大的“碳库”,其碳汇作用越来越凸显。联合国粮农组织《2020年全球森林资源评估》显示,虽然全球毁林速度有所减缓,但仍有大量森林土地被转换为其他用途。目前,联合国绿色气候基金正帮助智利、尼泊尔、阿根廷、苏丹等国在森林恢复方面采取行动。
农业减排对推动实现碳中和的影响也不容小觑。联合国粮农组织统计显示,2017年农业碳排放占全球总量的20%,主要包括畜牧业生产排放和农牧业扩张造成的土地利用方式变化。巴西农业研究公司的一项研究指出,约200棵树木能中和11头成年牛每年排放的甲烷,在牧场之间种植树木可以有效吸收温室气体。为鼓励这种农牧林整合的经营方式,该公司推出了“碳中和巴西牛肉”认证标志。“这种创新做法不仅能够帮助恢复退化的牧场,还能为动物提供舒适的生长环境,经济发展更可持续。”该公司高级研究员法比亚说。
中国碳中和目标体现负责任大国担当
2020年,中国宣布将采取更加有力的政策和措施,二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值,努力争取2060年前实现碳中和。作为世界上最大的发展中国家,中国的碳中和目标体现了负责任大国的担当。据英国剑桥计量经济学会预测,中国的减排承诺可将全球升温水平拉低0.25摄氏度左右,对解决全球气候问题作出重要贡献。
德国安联集团的研究机构近期发布报告称,中国在减排领域取得显著进步:过去50年,中国单位GDP二氧化碳排放几乎每20年就减少一半,减排速度超过世界平均水平;自2000年以来,中国可再生能源装机容量增长超过800%,远高于欧盟的230%和美国的160%;近年来中国电动汽车市场增速领先,2019年中国电动车保有量超过欧美总和。观测研究还显示,中国近20年来对全球绿化增量的贡献居全球首位,固碳能力显著提升。英国《自然》杂志指出,2010—2016年,中国陆地生态系统年均吸收约11.1亿吨碳,吸收了同期人为碳排放的45%。
在此基础上,中国明确提出到2030年单位GDP二氧化碳排放将比2005年下降65%以上,非化石能源占一次能源消费比重将达到25%左右,森林蓄积量将比2005年增加60亿立方米,风电、太阳能发电总装机容量将达到12亿千瓦以上。巴西全球南方研究所所长亚历山大·菲格雷多表示,治理环境需要全人类的共同承诺,中国宣布提高国家自主贡献力度令世界鼓舞,是捍卫多边合作、互相尊重、共同进步的表现。
气候环境危机具有全球性和长期性,发达国家与发展中国家有着共同但有区别的责任。国际能源署预测,未来一段时期全球能源需求增量主要将来自新兴市场和发展中国家。对此,国际货币基金组织前首席经济学家肯尼斯·罗格夫近期撰文表示,“发达经济体能够减少碳排放的部分原因是,新兴市场承接了全球制造业的转移,并为此进行了大量能源投入”,当前发展中国家所面临的减排压力很大,特别是在新冠肺炎疫情和经济衰退等多重冲击下,减排进程将被迫受阻,因此需要发达经济体在“脱碳”过程中提供更多金融和技术上的支持。他建议,应建立诸如世界碳银行等多边机构,进一步协调对发展中国家的援助。
总部位于荷兰的绿色和平组织全球总干事詹妮弗·摩根表示,中国政府作出的减排承诺向世界发出一个强有力的信号,即气候问题已亟待解决,多边主义框架下的全球合作是解决气候问题的核心,这对当前全球合作应对重大挑战有着非常积极的意义。
(本报北京、布鲁塞尔、里约热内卢电)
“实际上,冰川面积的增加或者减少取决于落到冰川补给区的大气固态降水和每年自然消失的积冰数量之间的平衡”,——沙拉富季诺夫向俄罗斯卫星通讯社介绍说。
2月9日,国家防办、应急管理部组织相关部门和地区召开冰川灾害防范应对会商会,认真贯彻落实习近平总书记关于防灾减灾救灾重要指示精神,分析研判我国冰川灾害形势,要求坚持底线思维,增强风险意识,加强冰川灾害风险隐患排查,全力做好各项应对工作,压实属地防控责任、强化部门管理责任、严格落实人员转移避险责任,坚决防范化解重大风险。国家防总副总指挥、应急管理部党委书记黄明主持会议并讲话。
中科院青藏所、国家能源局分别介绍了我国冰川及灾害风险情况和我国电站冰川灾害防范应对工作情况,新疆、西藏应急管理厅汇报了冰川灾害防范应对工作。
会议强调,要充分认识我国冰川灾害风险的严峻性,切实增强责任感和紧迫感。受全球气候变化影响,我国冰川消融有所加快,西北部分地区近年来呈现出变暖变湿的趋势,发生冰川灾害的趋势可能进一步加剧,加之西部山区防灾减灾基础薄弱,对下游人民群众生命财产安全、基础设施安全和能源安全构成严重威胁。要坚持人民至上、生命至上,坚持底线思维,增强忧患意识,提高防控能力,以大概率思维应对小概率事件,以高度的政治自觉着力防范化解重大风险。
会议要求,要进一步明确地方和部门责任,切实把确保人民生命安全放在第一位落到实处。压实属地防控责任,各地要进一步组织开展冰川灾害风险隐患排查,暖湿化较明显的西北相关省区要继续按照国家防办暖湿化风险排查与处置工作的部署要求,进一步做好风险隐患排查整改工作。强化部门管理责任,加强气候变化、冰川消融对防汛救灾可能带来的影响监测分析和研究,全面分析研判相关地区和自然资源、水利、能源等行业面临的重大风险点,组织对地灾隐患点、水库水电站、山洪危险区、历史堰塞湖等风险隐患点进行全面排查;加强对水电站、水库等设施建设安全审查把关,坚决防止连锁性垮坝失事事件,严防造成灾难性后果。严格落实人员转移避险责任,对风险范围区内的人员严格采取转移措施,坚决果断转移受威胁群众,应转尽转、不落一人,同时加强管控,防止人员进入或返回风险范围区,全力避免人员伤亡。
会议强调,要全力做好各项应对工作。健全监测预警体系,相关地区和有关部门要提前防范、提前谋划、提前部署,加强分析,明确重点监测对象,组织利用卫星、遥感等现代科技手段开展大范围、全覆盖冰川活动监测,提升监测预警能力,确保监测到异常情况,能够第一时间发出预警信号、第一时间转移受威胁人员。针对排查出的主要风险隐患,有针对性的制定应急预案,明确监测预警、转移避险、抢险救援、救灾救助及各项保障措施。加强专业救援力量体系建设,有针对性地提高冰川灾害应急救援能力。发挥好基层组织和应急力量特别是灾害信息员的作用,形成群防群治、联防联控的人民防线。强化信息共享和会商研判,精准预判冰川洪水可能导致的溃坝风险,充分考虑各类风险因素叠加,迅速响应、及时处置、全力避险,下好先手棋,打好主动仗。
周学文、闵宜仁、琼色等部领导出席。自然资源部、水利部、中国气象局、国家能源局、中科院青藏所;中国地震局、部消防救援局,机关相关司局负责人参加会议。新疆、西藏、四川、甘肃、云南、青海等应急管理厅以视频连线方式参加会议。
作者:李航天,摄影:胡光伟
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